6 anbefalinger til reduktion af byspredning

Det europæiske forskningsprojekt, SELMA (Spatial de-concentration of economic land use and quality of life in European Metropolitan areas) (2002-2006) analyserede betydningen af spredt lokalisering af erhverv og arbejdspladser i Europæiske byregioner for miljø og livskvalitet. De negative konsekvenser for miljø og livskvalitet ved byspredning eller »urban sprawl« har længe været kendt fra USA, men anerkendes i stigende grad også som et Europæisk problem (EEA 2006). Spredt og ukontrolleret byudvikling har negative effekter i form af bl.a. øget energiforbrug, arealforbrug, nedbrydning og fragmentering af naturområder, ringere adgang til natur, såvel som øgede offentlige udgifter til basal infrastruktur, stigende pendlingsafstande mv. Projektets fokus på erhverv og arbejdspladser skal ses som et supplement til eksisterende forskning, der overvejende har fokuseret på »boligsiden« (se Videnblad 3.2-13).

SELMA-projektet er baseret på analyser af byspredning, drivkræfter og planlægning i 14 store og mellemstore byer. Fra Danmark: København og Århus. Fra Holland: Randstadt og Breda. Fra England: Bristol og Southhampton. Fra Tjekkiet: Prag og Brno. Fra Spanien: Madrid og Valladolid. Fra Italien: Rom og Pescara. Fra Israel: Tel Aviv og Beer-Sheva. Projektets anbefalinger til planlæggere og politikere er baseret på en gennemgang af plansystemer i landene, samt en analyse af virkemidler i planlægningen og en række plan-cases i de enkelte byer. Som en del af analysen har effekterne været vurderet på baggrund af eksisterende litteratur og interviews med interessenter og observatører i de enkelte lande.

Projektets konklusioner underbygger, at planlægning og regulering kan spille en væsentlig rolle som moderator af de sociale og økonomiske drivkræfter bag byudviklingen, og her igennem være med til at trække udviklingen i en mere bæredygtig retning.

4 typer af virkemidler

Projektet peger på fire overordnede virkemidler til styring af byudviklingen og dens effekter på bæredygtighed og livskvalitet:

1. bevaring af det traditionelle detailhandelshierarki
2. etablering af lokaliseringskriterier
3. understøttelse af bymidterne
4. fremme af tilgængelighed med kollektiv trafik

Bevaring af det traditionelle detailhandels hierarki er bl.a. sket i Holland og Danmark gennem planlovgivningens detailhandelsbestemmelser. Eksempler på lokaliseringskriterier er den danske Fingerplan, og de engelske »Green belts« der udstikker overordnede rammer for byens form og udvikling og understøttes af zone-bestemmelser o.l. Understøttelse af bymidterne kan bl.a. ske ved at prioritere in-fill og fortætning af eksisterende bebyggelse samt ved at omdanne gamle erhvervs- og havneområder i de centrale bydele til nye bolig- og erhvervsområder.

Fremme af tilgængelighed med kollektiv trafik henviser bl.a. til regulering i stil med det danske Stationsnærhedsprincip, hvor intensive arealanvendelser lokaliseres i nærheden af stationer, og til det hollandske ABC-princip hvor byfunktioner matches med funktioner med forskellig tilgængelighed afhængigt af deres intensitet (se Videnblad 3.2-3).

Der er dokumentation for at virkemidlerne hver især har haft en vis succes. Successen afhænger dog i høj grad af de betingelser, der er for en effektiv gennemførelse af politik og planer. Projektet peger især på statens rolle og deltagelse, klarhed og stringens i reguleringen, passende administrative strukturer, langsigtede visioner for den rumlige udvikling, samt den offentlige sektors rolle i implementeringen af overordnede planer og politik som vigtige faktorer.

Generelle anbefalinger

Projektet opstiller seks generelle anbefalinger til styring af byudviklingen. De sigter alle mod at reducere negative påvirkninger af bæredygtighed og livskvalitet, som følge af spredningen af erhverv og arbejdspladser.

1. Nationale regeringer og ministeriers rolle

Nationale regeringer og ministerier spiller en væsentlig rolle i tilvejebringelsen af retning og mål for byudviklingen, samt som vejleder og udstikker af instrumenter og beføjelser

for lokale og regionale myndigheders indsats. Regeringer kan også understøtte udviklingen ved at tage klar stilling til prioriteringen mellem konfliktuerende målsætninger, særligt hvad angår vægtningen mellem konkurrencedygtighed og social og økonomisk bæredygtighed.

2. Pisk og gulerod

Indsatsen for at reducere byspredning af økonomisk arealanvendelse bør være baseret på en to-strenget strategi, hvor der både sigtes mod at begrænse og koncentrere byudvikling på perifere lokaliteter og mod at fremme udvikling i bycentrene.

3. Klarhed om mål, regulering og effekter

Politik og virkemidler til reduktion af byspredning bør begrundes ud fra opdateret dokumentation af deres effekt. Virkemidler og planprincipper til regulering af byspredning bør være entydige og lette for planmyndigheder at anvende. Videre bør effekten af politik og planprincipper måles løbende, både mht. udviklingen i byspredningen og i forhold til et bredere sæt af indikatorer for miljøeffekt og socio-økonomiske forhold.

4. Nødvendigt at planlægge for hele byregioner

Styring af byspredning kræver plansystemer eller fora, der effektivt kan forholde sig til spredningen og dens tilknyttede problemer for den »funktionelle region«, dvs. regionen som den bindes sammen af indbyggernes daglige pendling mellem hjem og arbejdspladser.

5. Det offentlige som initiativtager i byudviklingen

Erfaringer fra projektets case-studier peger mod, at der har været størst succes med at styre byudviklingen når den offentlige sektor har spillet en aktiv rolle, f.eks. som developer i samarbejde med private og halv-offentlige interesser, eller ved aktivt at fremme udviklingen af bymidter og centrale områder.

6. Sikring af rækkefølge og kvalitet for nye byområder

Ved byudvikling på »bar mark« kan byspredningen og dens negative effekter i forhold til bæredygtighed og livskvalitet reduceres ved at sikre sammenhæng mellem udbygning og kollektiv trafikal infrastruktur, adgang for cyklende og gående samt høje standarder for bebyggelsens karakter af økologiske »fodaftryk«.

Projektets generelle anbefalinger er præsenteret i en illusteret »Decision Makers Handbook« (Hills et al. 2005a), mens en mere uddybende sammenstilling af de nationale erfaringer kan ses i projektets »Policy Analysis Report« (Hills et al. 2005b).

Kilder:
European Environment Agency (2006): Urban Sprawl in Europe. The ignored challenge. EEA report no 10/2006, Copenhagen.
Hills, S., Atkinson, R. & Smith, I. (2005a): Decision Makers Handbook, SELMA: Spatial deconcentration of economic land use and quality of life in European Metropolitan Areas, Deliverable D08, WP8 Policy Analysis and Prescriptions.
Hills, S., Atkinson, R. & Smith, I. (2005b): Policy Analysis Report, SELMA: Spatial deconcentration of economic land use and quality of life in European Metropolitan Areas, Deliverable D08, WP8 Policy Analysis and Prescriptions.

Videnblad nr.: 03.02-14
Forfatter: Thomas Sick Nielsen