Fra planer til planperspektiver

Det første danske nationale planperspektiv fra Landsplanredegørelsen i 1992. Relationer til nabolande og nationale trafikforbindelser er fremhævet. Dette oversigtsbillede var suppleret med SWOT analyser af de danske byregioners konkurrenceevne.²

Udviklingen af de nye planredskaber fandt sted i et samspil mellem europæisk og national planpolitik, men har bredt sig til kommuner og regioner, som i stigende grad søger redskaber til at tackle en øget afhængighed af omverdenen.

På konferencen Transnational perspectives on spatial planning – Experiences from the Nordic-Baltic countries den 2. -3. februar 2011 i Stockholm¹ var nationale planperspektiver i fokus. Her skal fremdrages erfaringer af mere generel interesse for arbejdet med planperspektiver, som i stigende grad tages i brug også i kommuner og regioner i bestræbelser på at synliggøre regionale og lokale udviklingsmuligheder.

De nationale planperspektiver

Den internationale orientering af planlægningen i de Nordiske lande og Baltikum fandt sted i kølvandet på murens fald i 1989. I 1991 udsendte landene omkring Østersøen et fælles planperspektiv Vision and Strategies around the Baltic Sea 2010. Det blev en forløber for det Europæiske planperspektiv fra 1999, European Spatial Development Perspective (ESDP), som planlægningsministrene i EU havde arbejdet på siden 1989. I planperspektiverne er det visionerne, der tæller. Hverken i EU eller Østersøområdet kan udviklingsperspektiverne følges op af nogen overstatslig myndighed. Man fæstnede lid til, at visionen ville påvirke offentlige og private beslutningstagere, når de tager beslutninger, som har virkning for byer og regioner. De nye planperspektiver er derfor ikke tænkt som planer, men som inspiration og forhandlingsgrundlag for initiativer, der kan begunstige by- og regionaludviklingen.

Arbejdet med det Europæiske planperspektiv blev tidligt fulgt op i flere af de nordiske lande. Ofte blev det anvendt som markering af nationale interesser i forbindelse med et EU formandskab eller optagelse i EU. Året før Danmark fik formandskabet i 1993 udsendte regeringen den ambitiøse landsplanredegørelse Danmark på vej mod år 2018. Den blev i 1997 fulgt op med Danmark og Europæisk Planpolitik. Det var samme år, som udkastet til European Spatial Development Perspective blev offentliggjort. Da Finland indtrådte i EU i 1995 synliggjorde den finske regering med sit første planperspektiv landets interesser i en udvikling af de nordlige regioner i EU. Et nyt planperspektiv kom i 2006. Sverige udsendte et planperspektiv i 2001, Estland i 2005 og Letland i 2010.

Udviklingen af planperspektiverne i 1990erne faldt sammen med, at regional udvikling kom på dagsordenen. EU ønskede at fremme udviklingen i alle regioner. I Danmark blev egnsudviklingsloven ophævet i 1990, og regionale udviklingsinitiativer blev udbredt til alle landets regioner. Det centrale spørgsmål drejede sig om byernes og regionernes konkurrenceevne under den stigende globalisering. Man søgte efter lokale udviklingspotentialer og kortlagde den lokale konkurrenceevne med analyser af styrker, svagheder, muligheder og trusler (SWOT-analyser), og man opstillede mål for udviklingen med visioner og planperspektiver. Men hvad er det gode planperspektiv?

En central idé i det finske planperspektiv fra 2006 er samarbejde mellem byer på baggrund af deres særlige funktionelle og erhvervsøkonomiske specialer. Flere samarbejdsgeografier blev positioneret: både de nære grænseoverskridende bysamarbejder, de nære regionale samarbejder i den Botniske Bugt og den Finske bugt samt samarbejder i Østersøregionen og Barents regionen (nordlige Norge, Sverige, Finland og Rusland) ³.

Det gode planperspektiv

En af de centrale ideer med planperspektivet er at samle mange aktører, offentlige og private institutioner, selskaber, virksomheder og myndigheder om et fælles idégrundlag for udviklingen. Det gode udviklingsperspektiv udarbejdes derfor i et bredt samarbejde med centrale aktører. Det kan derfor også ses som et centralt redskab i skiftet fra myndighedsledelse af kommuner og regioner til samarbejdende governance.

Medens traditionel fysisk planlægning sætter regler for udviklingen, så handler planperspektivet om potentialer for udvikling. Derfor er det vigtigt, at planperspektivet identificerer potentialer, som er konkrete og har en lokal forankring.

Forankringen af planperspektivet i lokale udviklingspotentialer har skærpet opmærksomheden om byernes særtræk. Funktionel arbejdsdeling og samarbejde mellem byer har derfor afløst den tidligere interesse for udvikling af byerne i centerhierarkier. Mere centralt er nu mulighederne for at udvikle en arbejdsdeling mellem byer, som baserer sig på byernes særlige funktioner og muligheder. Derfor måles byers betydning nu mere på deres funktion end deres størrelse.

Nye begreber som fler-centerbyer (polycentriske byer), vækstkorridorer og klynger er blevet taget i brug til at synliggøre udviklingspotentialer. Disse begreber kan dog kun anvendes, hvor der er lokale potentialer til stede. Flercenter byer kan kun skabes, hvor samarbejde ikke ødelægges af rivalisering. Og klynger kan kun udvikles, hvor der er et faktisk erhvervsgrundlag til stede.

En vigtig rolle for et udviklingsperspektiv er at positionere geografien for de muligheder og komparative fordele, som kan danne grundlag for nye forbindelser og relationer med omverdenen. Sådanne afgræsninger følger ikke administrative grænser, men bestemmes af de funktionelle relationer, som man vil søge at udvikle. Derfor er det gode planperspektiv ikke forankret i eet men i flere funktionelle geografier, som følger potentialerne for større udviklingsprojekter og strategiske samarbejder.

¹⁾ Konferencen var arrangeret af det Nordisk-Baltiske project NORBA, som er finansieret af det Europæiske planforskningssamarbejde ESPON. Videnbladet bygger på oplægget Outlooks towards Europe in national spatial planning of the Northern and Baltic countries, ved Niels Boje Groth.

²⁾ Danmark på vej mod år 2018. Miljøministeriet 1992.

³⁾ Competitivenss, welfare and eco-efficiency. Ministry of the Environment. Helsinki 2006.

Videnblad nr.: 05.02-07
Forfatter: Niels Boje Groth