Grønne driftskontrakter - Koordinering og decentralisering

Parkforvalter og entreprenør kan i fællesskab definere, hvilke funktioner man ønsker, et grønt område skal kunne tilbyde, eller fastlægge, hvem der skal være med til at overveje dette. Foto: Jette Hansen Møller

Huskeregel 1: Definer og koordiner aktiviteterne

De to primære omdrejningspunkter for koordination af aktiviteter mellem forvalter og entreprenør bygger på henholdsvis kompetence og pris. I det ene yderpunkt baserer den »traditionelle udlicitering« (standardtilgangen) sig på prissætning af aktiviteter. I det andet yderpunkt baserer »den partnerskabsbaserede udlicitering« sig på besiddelsen af kompetence. I mellem de to yderpunkter kan de to omdrejningspunkter kombineres. I udbudsprocessen gøres dette eksempelvis ved at kombinere prissætning af arbejdet med vægtning af organisatoriske og individuelle kompetencer.

Standardtilgangen

Standardtilgangen til koordination af aktiviteter er baseret på prissætning af specificerede ydelser. Specifikationen tager typisk udgangspunkt i mængdeangivelser af ydelser defineret gennem tilstands- og udførselskrav. Herigennem defineres spørgsmålene vedrørende »hvad«, »hvor«, »hvornår« og »hvordan« typisk som fagtekniske krav. Omdrejningspunktet i forholdet mellem parkforvalter og entreprenør er baseret på prissætning af ydelserne (»hvad kan jeg få/hvad får jeg?«) samt den efterfølgende kontrol af udførslen på forskellige niveauer. Det drejer sig her om kontrol af henholdsvis den observerede ydelse, arbejdsplaner samt entreprenørens egenkontrol. Kontrollen af den observerede ydelse kan her ske gennem fælleskontrol, stikprøvekontrol, tilfældig inspektion eller kontrol efter henvendelse. Denne måde at organisere kontrakten på er illustreret i nedenstående figur.

Udvidede tilgange

I forhold til standardtilgangen findes der forskellige udvidede tilgange til at koordinere aktiviteterne (fx HelPark-konceptet). Dette omfatter blandt andet anvendelse af servicemål, handleplaner, strategiske mål, samarbejdsaftaler, økonomiske og ikke-økonomiske incitamenter og fælles organisation som nogle af de væsentlige elementer i besvarelsen af spørgsmålene vedrørende »hvad«, »hvor«, »hvornår« og »hvordan«.

Et nyt omdrejningspunkt for forholdet mellem parkforvalter og entreprenør baseres her på kompetence i forhold til driften (»hvad gør vi/hvad kan vi gøre?«). I forhold til figuren på næste side sættes der aktivt og systematisk spørgsmål ved, hvad den faktiske ydelse er, og om det er den ydelse, der ønskes. Dette kan defineres på mere generelle niveauer end det rent gartneriske og landskabsarkitektoniske. Dette drejer sig fx om, hvilke funktioner man ønsker, et grønt område skal kunne tilbyde, men det kan også dreje sig om, hvem der skal være med til at overveje disse spørgsmål.

Huskeregel 2: Afvej for og imod decentralisering

Et andet vigtigt valg er beslutningen om, hvor snitfladerne skal gå mellem forvalter og entreprenør. »Centralisering« af kontrakten betyder, at forvalteren træffer de fleste eller alle valg vedrørende aktiviteterne. Omvendt betyder »decentralisering«, at entreprenøren får overdraget flere rettigheder til at træffe beslutninger vedrørende aktiviteter. En god kontrakt bør decentralisere beslutninger til det niveau, der har størst indsigt og viden om de enkelte aktiviteter.

Et andet vigtigt valg er beslutningen om, hvor snitfladerne skal gå mellem forvalter og entreprenør. »Centralisering« af kontrakten betyder, at forvalteren træffer de fleste eller alle valg vedrørende aktiviteterne. Omvendt betyder »decentralisering«, at entreprenøren får overdraget flere rettigheder til at træffe beslutninger vedrørende aktiviteter. En god kontrakt bør decentralisere beslutninger til det niveau, der har størst indsigt og viden om de enkelte aktiviteter.

Fordelen ved decentralisering er, at man dermed minimerer risikoen for at vigtig viden ignoreres, samt at forbruget af tid og ressourcer til udarbejdning og formidling af information ligeledes minimeres. Bagsiden ved decentralisering er en øget risiko for manglende overordnet koordination og gensidighed i kontrakten.Hertil kommer et problem med tendens til »sub-optimeringer« og opportunistisk adfærd, såfremt decentralisering ikke suppleres af tilsvarende kontraktinstrumenter, der effektivt kan evaluere de præsterede ydelser.

Udfordringer

Overordnet set kan mangel på koordination eller dårlig koordination føre til utilsigtede aktiviteter, der ikke tilfører tilstrækkelig værdi eller får parterne til at optimere i forhold til egne snævre interesser (»sub-optimering«). I den traditionelle udlicitering lægges koordineringen fast i forbindelse med kontraktindgåelse, og der gives færre muligheder for at ændre i koordineringen af aktiviteter undervejs. Der ligger en afvejning i, hvor godt de »rigtige« aktiviteter kan planlægges frem for i hvilken udstrækning, man vil åbne for muligheden for at ændre i aktiviteterne undervejs. Mere udvidede koordinationsmekanismer bærer en omkostning (eller kan vælges at betragtes som en investering) i form af anvendt tid og ressourcer, som skal afvejes i forhold til gevinsten ved at kunne optimere aktiviteterne undervejs og/eller risikoen for, at den oprindelige planlægning ikke er tilstrækkelig.

Overordnet set kan mangel på koordination eller dårlig koordination føre til utilsigtede aktiviteter, der ikke tilfører tilstrækkelig værdi eller får parterne til at optimere i forhold til egne snævre interesser (»sub-optimering«). I den traditionelle udlicitering lægges koordineringen fast i forbindelse med kontraktindgåelse, og der gives færre muligheder for at ændre i koordineringen af aktiviteter undervejs. Der ligger en afvejning i, hvor godt de »rigtige« aktiviteter kan planlægges frem for i hvilken udstrækning, man vil åbne for muligheden for at ændre i aktiviteterne undervejs. Mere udvidede koordinationsmekanismer bærer en omkostning (eller kan vælges at betragtes som en investering) i form af anvendt tid og ressourcer, som skal afvejes i forhold til gevinsten ved at kunne optimere aktiviteterne undervejs og/eller risikoen for, at den oprindelige planlægning ikke er tilstrækkelig.

Værdien af den oprindelige planlægning kan være utilstrækkelig af både interne og eksterne årsager. Interne årsager omfatter manglende afklaring af målsætninger, herunder konfliktende målsætninger og/eller manglende viden fx på grund af begrænsede kompetencer, ressourcer og tid. Eksterne årsager omfatter eksempelvis brugeradfærd, nye tekniske metoder, reduktion af budgetter, ændrede politiske prioriteringer, vejrligets omskiftelighed eller fremkomst af nye plantesygdomme.

Hvad er bedst?

De grønne driftsopgaver, Vejdirektoratet har driftsansvaret for i form af sideanlæg, vejsider og grøftekanter, er et godt eksempel på, at standardtilgangen ikke nødvendigvis er den mest effektive tilgang i koordinationen af grønne driftsopgaver. Sideanlæg, vejsider og grøftekanter præsenterer et yderpunkt i porteføljen af grønne driftsopgaver, der står i kontrast til opgaver med højere landskabsarkitektonisk og gartnerisk indhold. Umiddelbart skulle man forvente, at grønne driftsopgaver, der har et lavt landskabsarkitektonisk og gartnerisk indhold, og dermed er lette at definere og koordinere, burde være varetaget mest effektivt gennem en standardtilgang. Modsat denne forventning har Vejdirektoratet siden 2002 erfaret, at en udvidet tilgang, hvor man har opstillet strategiske målsætninger og entreprenørerne har været indraget i planlægningen af aktiviteter (decentralisering), har resulteret i en effektiv udnyttelse af tilstedeværende viden og kompetencer, herunder tilpasning af driften undervejs.

Yderligere har Vejdirektoratet konstateret og dokumenteret at gennem optimeringer, hvor entreprenøren har været aktivt inddraget, har det været muligt at opnå både bedre og/eller mere omkostningseffektive resultater i forhold til Vejdirektoratets strategiske målsætninger. Midlerne hertil har været en partnering-model for organisering af samarbejdet mellem forvalter og entreprenør. Grundelementerne i partnering-modellen har været et aktivt fokus på fælles målsætninger, defineret gennem fælles aktiviteter og understøttet af fælles økonomiske interesser.

Videnblad nr.: 03.03-49
Forfatter: Andrej Christian Lindholst