Dato: 26-03-2010 | Videnblad nr. 03.01-22 Emne: Bymiljø og bymiljøindikatorer

Den klimavenlige by I

Lovmæssige muligheder

De rekreative og grønne områder står relativt svagt i lovgivningen om byudvikling, planlægning og byggeri. Der er dog enkelte redskaber, som kan være med til at sikre de grønne områder på sigt. Dette Videnblad gennemgår de relevante bestemmelser i Naturbeskyttelsesloven, Skovloven, Planloven og Bygningsreglementet.

Eksempel på mangelfulde grønne friarealer i boligområde i København. Foto fra Islands Brygge

Eksempel på mangelfulde grønne friarealer i boligområde i København. Foto fra Islands Brygge

Fredning efter Naturbeskyttelsesloven

Rekreative områder i byerne kan fredes jf. Naturbeskyttelsesloven (LBK nr. 1042 af 20/10/2008). Lovens formål er bl.a. "at give befolkningen adgang til at færdes og opholde sig i naturen samt forbedre mulighederne for friluftslivet." (§1 stk 2).

Der er mange eksempler på fredning ved hjælp af Naturbeskyttelsesloven i bymæssig sammenhæng. Den anvendes ofte til at beskytte værdifulde områder som Odense Å eller til beskyttelse af fx grønne kiler, der fungerer som "modstande" for byvæksten. Desuden er en del områder omfattet af Naturbeskyttelseslovens § 3, der beskytter bestemte naturtyper.

Fredning ifølge Naturbeskyttelsesloven er et meget stærkt instrument, der sikrer et område "for altid". I bymæssige sammenhæng er det dog ikke altid et velegnet værktøj til at sikre den grønne struktur, fordi byer er i en dynamisk udvikling. Loven er ikke rettet mod at sikre lokale, mindre betydelige friarealer, og i de tætte bydele er kun få parker og naturarealer fredede.

Skovloven 

Skovloven (LBK nr. 1044 af 20/10/
2008) har til formål at "bevare og værne landets skove og hertil forøge skovarealet" (§ 1). Alle offentlige skove samt hovedparten af de private skove er fredskove, og fredskovspligten reserverer arealerne permanent til skovbrugsformål. Skovloven kan derfor – som Naturbeskyttelsesloven – være med til at skabe statiske situationer i byudviklingen. Byggeri i forbindelse med skov begrænses yderligere af Naturfredningslovens skovbyggelinier jf. § 17.

Ønskes en stærkere beskyttelse af arealet end et almindeligt udlæg til grønt område i kommuneplanen, kan det lade sig gøre ved at sikre arealet som fredskov. Til gengæld kan fredskovspligtige arealer i bymæssig sammenhæng, som fx bynære skove, også blive en barriere for byens vækst. Skovlovens § 6 giver dog alligevel mulighed for at tilplante arealer, som efterfølgende ønskes udbygget, fx som "for-etablering" af et grønt område som del af en fremtidig byudvikling.

Ønsker en kommune at plante skov og siden byudvikle tæt på eller i skoven, kræves det, at Miljøministeren ophæver det skovplantede areals fredskovspligt. Praksis for ophævelse af fredskovspligt er restriktiv og kræver at området:

  • erhverves af kommunen, før der er skov på det
  • fastlægges til byformål i kommune- og lokalplan før tilplantning
  • tages i brug til byformål inden 20 år efter fredsskovspligten er trådt i kraft (dvs. fra beplantningstidspunktet).

I princippet er det derfor muligt, at plante skov som led i en byggemodningsproces, uden at risikere at stå med en fredskov, der blokerer for byudvikling. Det synes dog at være en juridisk kompliceret balancegang, der kræver stor forudseenhed.

Planloven

Formålet med Planloven er, at "medvirke til at værne landets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet" (§1, LBK nr. 1027 af 20/10/2008). Skønt de rekreative grønne områders funktioner på mange måder er i overensstemmelse med formålsparagraffen, nævnes de kun i begrænset omfang i lovteksten.

Kommuneplanen skal indeholde retningslinjer for "… beliggenheden af arealer til fritidsformål, herunder kolonihaveområder og andre rekreative områder" (§ 11a). Begrebet "fritidsformål" er udelukkende funktionelt bestemt og kan omfatte sportshaller mv. De grønne områder skal fastlægges i kommuneplanens retningslinier og rammebestemmelser. I praksis afhænger lokalisering af såvel bynære rekreative arealer som grønne områder i byerne af kommunernes vilje til at uddybe disse i planen; en praksis som også giver mulighed for at arbejde målrettet med stisystemer mv.

I lokalplanen kan der fastlægges bestemmelser om ubebyggede arealers udformning, anvendelse, vedligeholdelse, terrænregulering, hegnsforhold, beplantningsforhold samt bevaring af landskabstræk i forbindelse med bebyggelse. Der er ikke minimumskrav til grønne strukturer, hvilket er i overensstemmelse med Planlovens karakter af rammelov. Der er altså vide rammer for, hvad lokalplanen kan regulere.

Kapitel 2c om "Planlægning i Hovedstadsområdet" præciserer dog, at kommuneplanlægningen i Hovedstadsområdet skal sikre, at de grønne kiler ikke inddrages til byzone eller anvendes til bymæssige fritidsanlæg (§ 5j). Dette er et markant redskab til beskyttelse af den overordnede grønne struktur. Som opfølgning fastlægger landsplandirektivet "Fingerplan 2007" områdets overordnede grønne struktur. Derved indskrænkes kommunernes planlægningsmæssige råderum. Nødvendigheden af et landsplandirektiv kan ses som et tegn på, at der mangler lokalt forankrede redskaber til at sikre kvaliteten af den grønne struktur på regionalt såvel som kommunalt niveau.

Bygningsreglementet

Bygningsreglementet (BR08) omtaler den grønne struktur i få og relativt upræcise vendinger. Der tales i det hele taget ikke om grønne arealer, men om ubebyggede arealer, friarealer eller opholdsarealer.

Som udgangspunkt forudsættes det, at der hører friarealer til boliger. Disse skal være af passende størrelse i forhold til bebyggelsens benyttelse, omfang og beliggenhed, og bebyggelsens højde og etageantal skal afpasses efter de omliggende friarealer. Sker der en yderligere fortætning, selv indenfor eksisterende bygningsrammer, kan det betyde, at der skal etableres mere friareal.

Kvantiteten af friarealer beskrives mest præcist i bestemmelserne om bebyggelsesprocenter. Som udgangspunkt er der byggeret for 30 pct. i parcelhusområder, 40 pct. i tætte, lave bebyggelser og 60 pct. i etagebebyggelser. Afvigelser herfra kræver, at kommunen foretager en konkret vurdering, fx af områdets karakter, bebyggelsens samlede omfang osv. Der kan så fastlægges højere eller lavere bebyggelsesprocenter i kommune- og lokalplan.

I de fleste tilfælde skal der altså være ubebygget areal i en ny bebyggelse, men kvaliteten er ikke nærmere angivet. Dog er det beskrevet, at opholdsarealer som udgangspunkt skal forefindes i terræn, og at en (ikke nærmere angivet) del skal udlægges som legeareal i etagebebyggelser.

Behov for nye værktøjer?

Generelt er de grønne områders status, omfang og kvalitet et relativt svagt reguleret område i de bestemmelser, der knytter sig til byudvikling og nybyggeri. Derfor kan det være relevant at analysere, hvad de eksisterende værktøjer hver især kan og præcisere sprogbrugen omkring den grønne struktur (særligt i Planloven og Bygningsreglementet). Desuden kan det genovervejes om værktøjer og incitamenter balancerer passende mellem beskyttelse og fleksibilitet.

Fredning er primært egnet til beskyttelse af særligt værdifulde områder, hvor en permanent sikring anses for nødvendig, mens Skovloven er "automatisk beskyttende". De to værktøjer er ikke særligt fleksible i forhold til byernes dynamiske arealanvendelse og egner sig dårligt til mindre parkområder.

I de særlige situationer, hvor den grønne struktur indgår i en regional bystruktur og overskrider administrative grænser, kan beskyttelse af regional grøn struktur i lovgivning og landsplandirektiv være en løsning. I disse tilfælde anses beskyttelse for at være af national interesse, fx i Hovedstadsområdet og fremover også i det østjyske bybånd. Denne planlægningsmåde fremmer dog ikke lokalt ejerskab til planerne, og den er heller ikke fleksibel.

Kommuneplan og lokalplan er velegnede og fleksible instrumenter til at planlægge og fastholde en grøn struktur. De giver dog samtidig en mindre grad af beskyttelse, fordi de grønne områders status kan ændres eller inddrages til byggeri. Derfor kan et arbejde med at sikre væsentlige dele af den grønne hovedstruktur i og på tværs af kommunegrænser få stor betydning for fremtidens sikring af grønne strukturer.

På lokalt niveau er der i realiteten ingen incitamenter eller regelsæt, der sikrer grønne områders omfang eller kvalitet i bebyggelser eller private haver. Det er op til lokalplanen og den enkelte bygherres ønsker. I mange tilfælde går det godt. I andre tilfælde lider selv helt moderne nybyggerier under mangelfulde friarealer.



Videnblad nr.: 03.01-22
Forfattere: Gertrud Jørgensen og Marianne Rosenbak

© Copyright. Eftertryk ikke tilladt