Indblik i planlægning på tværs af kommuner med digitale plandata

Det digitale plandataregister Plandata.dk har været offentligt tilgængeligt siden 2007. Forskningsmæssigt kan plandata give indblik i planpraksis på tværs af landet, f.eks. om forskellene i omfangsbestemmelser – hvor meget der må bygges – i kommuneplanerne.

Plandata.dk samler alle planer

Plandata.dk er en unik database over planer i hele landet. Alle planer, som udarbejdes i følge af planloven, f.eks. kommuneplaner og lokalplaner, skal registreres i systemet. Planer i PDF-version (der også uploades til systemet) er stadigvæk det, som er retslig gældende. De vigtigste oplysninger skal indtastes i systemet af kommunerne via et indberetningsmodul eller en tredjepartsløsning. Ud over planernes navn, status (forslag, vedtaget, aflyst), datoer osv. inkluderes også informationer om anvendelse og omfangsbestemmelser (figur 1).

Figur 1. Indberetningsmodul i Plandata.dk

Knyttet til geodata

Alt er knyttet til geodata, som enten kan uploades som GIS-filer eller tegnes direkte ind via indberetningsmodulet. Det kan for eksempel være et rammeområde, et lokalplanområde eller et byggefelt. Også andre kommunale planer som planstrategier, landzonetilladelser, forsyningsplaner og plandirektiver fra ministerierne skal registreres i systemet. Kernen i Plandata.dk er dog de omkring 50.000 kommuneplanrammer og over 30.000 lokalplaner, som er gældende i dag.

Giver nye muligheder for forskning

Forskningsmæssigt repræsenterer plandata en særlig størrelse. De beskriver ikke (kun) en nuværende eller tidligere tilstand af vores fysiske miljø, men peger mod fremtiden, og hvordan vi forestiller os udviklingen af et bestemt område. Den landsdækkende database giver mulighed for komparative analyser af f.eks. planlægningens forvaltning, som tidligere ikke havde været muligt i samme skala og detaljegrad. I praksis betyder det for planlæggerne, at man for eksempel let kan orientere sig i planerne i nabokommunen eller få inspiration ved at søge efter nøgleord i lokalplaner i hele landet.

Derudover er det også interessant at se på, hvordan planlægningspraksis ændrer sig, når planer og planprocesser bliver mere og mere digitale. Det undersøger vi blandet andet i ESPON DIGIPLAN, et nyt europæisk forskningsprojekt (www.espon.eu/digiplan). De første resultater viser store forskelle i Europa. Nogle enkelte lande har eller er ved at implementere et fuldt digital planproces-system med retsligt gældende geodata. De fleste lande har dog som minimum en fælles online-portal, der viser forskellige typer planer over hele landet.

Omfangsbestemmelser som eksempel

Analyse af omfangsbestemmelser i kommuneplanrammerne – hvor meget der må bygges – er et eksempel på brug af plandata. I kommuneplanrammerne kan omfangsbestemmelser fastlægges for en generel anvendelse (f.eks. boligområde) og/eller for flere specifikke anvendelser (f.eks. lav-tæt, kontor og service osv.) inden for rammen. I Danmark har den enkelte kommune frihed til at bestemme om, og hvordan bygningernes omfang og udformning skal angives for hvert planområde (tabel 1). Bygningsreglementet definerer kernebegreber som bebyggelsesprocent eller etageareal, der også er taget med i plandata.dk.

Tabel 1. Brug af omfangsbestemmelser for bygninger i 50.000 kommuneplanrammer. Data fra plandata.dk, hentet den 25. februar 2020.

Generel anvendelse	Bebyggelses-procent	Etage-areal	Rum-fang	Højde	Etager	Grund-areal	Ingen
Alle	72%	1%	1%	66%	66%	4%	18%
Bolig	92%	1%	0%	72%	86%	4%	3%
Blandet	86%	2%	0%	80%	81%	5%	6%
Erhverv	83%	2%	12%	88%	49%	12%	5%
Center	85%	2%	0%	64%	84%	3%	6%
Rekreativ	25%	2%	0%	37%	35%	1%	55%
Sommerhus	85%	6%	0%	85%	88%	4%	6%
Offentlig	78%	1%	0%	68%	72%	2%	14%
Teknisk	34%	1%	1%	49%	28%	1%	45%
Landområde	14%	1%	0%	19%	17%	0%	80%

Definition af omfangsbestemmelserne i plandata.dk datamodel.

Visse omfangsbestemmelser bruges meget mere end andre, viser vores analyse. 72 % af alle kommuneplanrammer fastlægger en bebyggelsesprocent, mens kun 1 % bruger etageareal eller rumfang (tabel 1). Mange fastlægger desuden maksimale bygningshøjder eller antal etager. Kigger man kun på rammer med bolig som generel anvendelse, bruges bebyggelsesprocenten i 92 % af tilfældene. Kun 3 % af rammerne har ikke fastlagt en omfangsbestemmelse. Ved de fleste andre anvendelser, som er rettet mod en vis grad af byggeri, er bebyggelsesprocent også den mest brugte bestemmelse. Ved sommerhusområder bruges bygningshøjder og antal etager på samme niveau som bebyggelsesprocent.

Figur 2. Gennemsnitlig bebyggelsesprocent i kommuneplanrammer med generel anvendelse ”Boligområde”. Data fra plandata.dk, hentet den 25. februar 2020.

Store forskelle i bebyggelsesprocenter

Kigger man på forskellen mellem kommunerne, er det ikke overraskende de store byer, der tillader de højeste bebyggelsesprocenter (figur 2). Aarhus, Aalborg og flere forstadskommuner til København har dog et ret lavt gennemsnit. Kommuneplanrammerne skal konkretiseres i lokalplaner, før de kan udmøntes i byggemuligheder. Lokalplaner vil typisk indskrænke kommuneplanens omfangsbestemmelser. I hvilken grad det sker, kan være meget forskelligt fra kommune til kommune. Det kommer ikke mindst an på den type bebyggelse, planen omfatter.

For eksempel kan en kommune bruge kommuneplanrammerne meget overordnet, så de ikke indskrænker fleksibiliteten i den påfølgende lokalplanlægning for meget. Det kan for eksempel ske ved at bruge relativt høje bebyggelsesprocenter eller udelade dem fuldstændig i rammerne. Til gengæld øges præcisionen i lokalplanerne, eller man bruger ’rammelokalplaner’ som mellemled. I andre kommuner bruges kommuneplanerne som hovedværktøjet, der kræver, at lokalplanerne følger dem tæt. Det er vigtigt at holde sig dette for øje, da plandata, ud over at vise forskellen i planintentionerne, dermed også afspejler forskellig praksis i kommuneplanlægningen.

Forhistorien

I slutningen af 1980’erne blev det første digitale, nationalt dækkende planregister etableret. Registeret skulle indeholder information om alle kommune- og lokalplaner. Planregisteret, som det hed i første omgang, bestod af numrene på de matrikler, der var omfattet af den enkelte plan, men indeholdt ikke geodata, der f.eks. kunne vises på et kort.

I starten af 1990’erne kunne kommunerne bruge det fælles informationssystem PLANINFO, hvor de selv skulle digitalisere områdepolygoner i deres lokale systemer. I starten af 00’erne kom Planforsyningen, det første digitale kort med plandata for hele landet, baseret på et frivilligt samarbejde mellem kommunerne og staten.

Siden strukturreformen i 2007 har alle kommuner registreret deres planer i et fælles digitalt register. I 2017 gennemgik registeret en større udvidelse og fik navnet Plandata.dk.

Læs mere:
ESPON DIGIPLAN
Christian Fertner, Andreas Aagaard Christensen, Peter Stubkjær Andersen, Anton Stahl Olafsson, Søren Præstholm, Ole Hjorth Caspersen & Julien Grunfelder (2019): Emerging digital plan data – New research perspectives on planning practice and evaluation. Geografisk Tidsskrift, 119(1), 6-16.

Videnblad nr.: 07.00-02
Forfattere: Christian Fertner, Sara Folvig og Hans Skov Petersen