Bidragsmodeller i klimatilpasningen: Hvem skal betale og hvorfor

Eksisterende viden og praksis undersøgt

Et helt grundlæggende spørgsmål i klimatilpasningen er, hvem der skal være med til at betale – og hvorfor. I regi af projektet ’Klimatilpasning på tværs’ har vi derfor identificeret og vurderet modeller for bidragsfordeling i kyst- og vandløbsprojekter. Der er tale om en undersøgelse af eksisterende viden og praksis inkl. samtaler med faglige medarbejdere fra især kommuner og forsyningsvirksomheder.

De juridiske rammer

I både lovgivning og praksis er bidragsmodeller et ret snævert begreb, der er knyttet til muligheden for at pålægge typisk lodsejere at betale bidrag til kystbeskyttelse eller vandløbsprojekter. I den sammenhæng er nytteprincippet helt afgørende og relaterer sig til, hvem der har nytte af projektet. Det er traditionelt den enkelte ejer af fast ejendom, f.eks. en husejer eller virksomhed, der får reduceret risikoen for oversvømmelser. Det kan også være ejere af infrastrukturanlæg som veje, jernbaner og lufthavne eller virksomheder, der sikrer, at vand, varme og el når frem til forbrugerne. Men der kan også være andre, der får nytte af projektet i bredere forstand. Eksempler er en kioskejer, der er afhængig af, at der er turister på stranden, eller en pendler, der har behov for at kunne komme på arbejde til tiden.

Som udgangspunkt skal der foretages en konkret nyttevurdering for de enkelte ejere, og man kan derfor ikke bruge et solidaritetsprincip, hvor alle antages at have samme nytte af et projekt. Desuden gælder almindelige forvaltningsretlige principper om saglighed og lighed: Sagligt begrundede kriterier for fordeling af bidragsandele skal bruges ensartet over for alle. Proportionalitetsprincippet finder også anvendelse. Det kan blandt andet betyde, at der er grænser for, hvor stort et pligtmæssigt bidrag, der kan pålægges enkelte ejendomme, set i forhold til det mål, der ønskes opnået. Desuden er der grænser for hvilket beskyttelsesniveau, der kan pålægges bidrag for.

At et projekt kan finansieres gennem pligtmæssige bidrag blandt ejere af fast ejendom, udelukker ikke, at der i et vist omfang kan ske (frivillig) finansiering fra anden side. Eksempelvis kan der være tale om hel eller delvis finansiering gennem kommunale midler, gennem vandselskaber eller andre aktører. Sådanne medfinansieringsmuligheder m.v. er imidlertid også undergivet retlig regulering, da kommuner og forsyningsselskaber ikke uden videre kan disponere over henholdsvis skattemidler og takstmidler. For eksempel skal kommunerne kunne sandsynliggøre, at den kommunale medfinansiering er til gavn for almenvellet.

Set fra et økonomiske perspektiv

Set fra et økonomisk perspektiv er bidragsmodeller et væsentligt bredere begreb. Sammensætningen af økonomien i klimatilpasningsprojekter varierer fra sag til sag, og undersøgelsen beskriver syv arketypiske modeller. Styrker og svagheder vurderes i forhold til graden af fairness, og hvor let eller svært det er at implementere modellen.

En af modellerne er udpegnings/uddelegerings-modellen, hvor ansvaret for klimatilpasning delegeres til en mindre gruppe af borgere og virksomheder, som så har ansvaret for at løfte klimatilpasningsopgaven. Ansvaret pålægges dem, der har risikoen, og derfor har incitament til at gøre noget. Historisk har det været modellen for klimatilpasning, hvor folk har dannet digelaug, kystsikringslaug og ålaug for at sikre deres ejendom i fællesskab. Bidragsmodellen bygger videre på eksisterende organisering, hvilket sikrer muligheden for, at der vil blive taget initiativer. Omvendt er den kontekstspecifik og kan næppe overføres til ekstremhændelser eller til projekter, hvor risikoen fordeles på et stort antal borgere og virksomheder. Der er samtidig stor risiko for ”free-riding” og konflikter, der kan forhindre en nødvendig klimatilpasning.

Erfaringer fra praksis

Undersøgelsen gennemgår også en større mængde litteratur om bidragsmodeller i Danmark og udlandet. Generelt er der mere fokus på finansieringsmodeller (hvordan der kan betales) end bidragsmodeller (hvem der kan sættes i bidrag), så her er ikke så mange erfaringer at hente. Dog er der i de seneste år iværksat enkelte projekter, som udfordrer rammerne for bidragsfordeling. Det gælder især projektet ’Nordkystens fremtid’ langs Sjællands nordkyst og et såkaldt ’modningsprojekt’ i Københavns og Hvidovre kommuner.

Samtidig er erfaringerne fra en række konkrete projekter kortlagt, bl.a. seks danske kyst- og vandløbsprojekter (strømpeforing af Blårenden i Hørsholm Kommune, stormflodsbeskyttelse ved Grønninghoved Strand i Kolding Kommune og klimatilpasning af St. Vejle Å på den københavnske vestegn m.fl.). Alle projekterne arbejder med en fordelingsnøgle, hvor det enkelte bidrag afspejler den relative nytte, som ejere af fast ejendom eller ’almenvellet’ opnår som følge af projektet. I otte tværkommunale samarbejder, herunder omkring Gudenåen og Usserød Å, anvendes en fordelingsnøgle, der svarer til kommunernes procentvise andel af det samlede oplandsareal i rent kommunale samarbejder. Hvis forsyningsselskaberne indgår i samarbejdet, vil de typisk varetage en høj bidragsandel.

Endelig er erfaringerne med bidragsfordeling undersøgt i to ’kritiske’ cases, der omfatter hhv. et tværkommunalt vandopland og et tværkommunalt kystområde. Samtaler med de ansvarlige faglige medarbejdere tyder på, at de er mere på ’sikker grund’, når det gælder bidragsfordeling i vandoplande, mens de er mere afsøgende, når det kommer til større, sammenhængende kystområder.

Konklusion og anbefaling

Samlet set er den eksisterende klimatilpasning af kyster og vandløb grundlæggende baseret på ‘nytteprincippet’. Undersøgelsen viser, at det er relativt uproblematisk i små klimatilpasningsprojekter, f.eks. et sommerhusområde med 20-30 lodsejere, hvor nogle ligger lavere i terrænet end andre. Det er i det hele taget ret uproblematisk i projekter, hvor der er en transparent og ‘retfærdig’ fordelingsnøgle mellem de enkelte bidragydere. Det kan f.eks. være langs et vandløb, hvor grundejernes befæstede areal og den deraf følgende hydrauliske belastning af vandløbet kan specificeres.

Nytteprincippet er mere problematisk i store projekter med mange interessenter, f.eks. i et større sammenhængende byområde med boliger, industri, transportinfrastruktur, turisme mv. Her er det sværere at lave en ‘retfærdig’ bidragsfordeling ud fra en ren nyttebetragtning. Derfor foreslås det på baggrund af denne undersøgelse, at der bl.a. startes en diskussion om behovet for en bredere forståelse af bidragsfordeling.

Læs mere i rapporten:
O. Fryd, T.E. Panduro, L. Horn-Petersen, H. Vejre & H.T. Anker: Hvem skal betale? Bidragsmodeller for klimatilpasning i kystområder og vandoplande. IGN Rapport, marts 2021, Institut for Geovidenskab og Naturforvaltning, Købehavns Universitet.

Videnblad nr.: 08.02-17
Forfattere: Ole Fryd