På vej mod nye betalingsmodeller i klimatilpasningen

Udfordringer i større projekter

Det er langt fra altid indlysende, hvem der skal betale (hvor meget) for klimatilpasning, især ikke i større og mere komplicerede projekter for byer eller regioner. Det viser erfaringer fra første del af projektet ’Klimatilpasning på tværs’ (se Videnblad 08.02-17). De nuværende modeller for bidrag er ikke nødvendigvis tilstrækkelige, og derfor har vi indkredset nogle pejlemærker, der kan bruges i udviklingen af nye betalingsmodeller for klimatilpasning af vandoplande og kyster.

Afsæt: Hvem har ansvaret

Som udgangspunkt handler betalingsmodeller om, hvor ansvaret for klimatilpasningen skal placeres. Her præsenteres tre principielle tilgange. I praksis kan der være tale om en kombination alt efter det konkrete projekts karakter, f.eks. hvad angår geografisk og økonomisk skala eller graden af kompleksitet.

Individuel tilgang: Den, der har nytte af en løsning, skal betale for den proportionalt med gevinsten og vægtet i forhold til den samlede omkostning. Denne tilgang er bærende i den gældende lovgivning vedr. kystbeskyttelse og vandløbsregulering. Grundejere vil individuelt eller i fællesskab kunne initiere, finansiere, anlægge og vedligeholde klimatilpasningsløsningen ’nedefra og op’.

Kollektiv tilgang: Smukke kyster, attraktive byområder og beskyttelse af naturen kan ses som fælles goder. Samtidig kan oversvømmelser og erosion koste samfundet dyrt. Derfor er det et fælles anliggende at bidrage til en løsning på kommunalt, statsligt eller regionalt niveau. En offentlig styring og større offentlige bidrag kan medføre en koordineret indsats, hvilket samtidig medfører en løsning, der kan opfattes som ’oppefra og ned’.

Markedsdrevet tilgang: I visse tilfælde vil der være en markedsmæssig interesse i at investere i klimatilpasning, idet det kan være en værdiskabende aktivitet. Denne ’innovations-tilgang’ kan være opportunistisk i forhold til, ’hvor det kan betale sig’ og kan potentielt have en social slagside.

Indhold: Overordnede pejlemærker

Der findes ikke en færdig opskrift på nye betalingsmodeller, men her præsenteres en række pejlemærker, man med fordel kan være opmærksom på ved drøftelse og konkretisering af nye modeller. 

Nytte og fairness

Et nytteprincip vil også fremover være et styrende princip for betalingsmodeller. Der er imidlertid behov for at udvide det snævre nytteprincip, der i lovgivningen (både kystbeskyttelsesloven og vandløbsloven) er rettet mod ejere af fast ejendom med udgangspunkt i mere traditionelle kystbeskyttelses- og vandløbsprojekter. Der er bl.a. særligt behov for, at der i højere grad kan sondres mellem (grund-)ejerinteresser og samfundsmæssige interesser, f.eks. infrastruktur og rekreative interesser.

Et andet grundlæggende pejlemærke er fairness. Grundlæggende må det betragtes som fair, at de, der får nytte af et klimatilpasningsprojekt, også bidrager til at betale. Det må også kunne sandsynliggøres, at et klimatilpasningsprojekt ikke går videre end det, der er nødvendigt for at sikre værdier/gevinster inden for en vis tidshorisont. På det individuelle plan er det afgørende, at bidragsfordelingen baseres på sagligt begrundede kriterier, der afspejler den konkrete nytte for den enkelte bidragsyder. Samtidig kan de langsigtede kollektive omkostninger og gevinster være af sådan en karakter, at de retfærdiggør kollektive bidrag via den offentlige sektor.

Samfundsøkonomi

I forlængelse af ovenstående er der behov for at drøfte og tydeliggøre, hvornår samfundsøkonomiske interesser kan begrunde en større grad af offentlig finansiering af klimatilpasning, herunder også en statslig finansiering. Samtidig udgør den samfundsøkonomiske interesse også en grænse for takstfinansierede modeller. F.eks. skal fordelene ved at klimasikre op til et givet serviceniveau (i form af sparede skadesomkostninger) vurderes i forhold til omkostningerne forbundet med klimasikringen – med henblik på at finde et samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt serviceniveau.

Enkelhed og tilpasningsevne

En gennemgang af eksisterende praksis viser et behov for enkelhed. En operationel betalingsmodel bør derfor i udgangspunktet være så enkel som mulig, dog uden at kompromittere princippet om fairness. Tilpasningsevne er også vigtig, da behovet for klimatilpasning er en funktion af forandringer i samfundet og i klimaet. Det betyder, at betalingsmodeller skal designes sådan, at de kan tilpasses nye vilkår. Samtidig er der behov for, at bidragsmodeller kan kombineres og bruges fleksibelt i forhold til forskellige typer af klimatilpasningsprojekter. F.eks. kan der være behov for at kombinere det traditionelle nytteprincip med en model, der i højere grad inddrager samfundsmæssig nytte eller eventuelt værdiskabelsespotentiale i et nyt byområde eller lignende.

Tidsperspektiv og usikkerhed

I klimatilpasningsprojekter ligger hovedparten af omkostningerne i starten, mens gevinsterne er løbende eller stigende over en længere tidshorisont. I en cost-benefit-analyse beregnes nutidsværdien af den reducerede risiko for oversvømmelse ved hjælp af en samfundsmæssigt bestemt diskonteringsrate. Men folks individuelle diskonteringsrate er ikke nødvendigvis lig med den samfundsbestemte rate. Generelt er folk mere utålmodige, end samfundet kan tillade sig at være. En bidragsmodel bør derfor anvende en høj diskonteringsrate for at ligge tættere på folks diskonteringsrate.

En betalingsmodel for klimatilpasningsprojekter bør også afspejle den betydelige usikkerhed, der er i beslutningsgrundlaget. Det er ikke meningsfuldt at optimere projekter, sådan at gevinster og omkostninger balancerer. Dertil er udfaldsrummet for gevinsterne for stort. De beregnede gevinster for den enkelte husholdning eller virksomhed bør i lyset af usikkerheden overstige, hvad den enkelte husholdning eller virksomhed pålægges at betale.

Samarbejde

Tværkommunale projekter kan give mere klimatilpasning for pengene, når mulighederne for omkostningseffektive løsninger øges inden for et større geografisk område. Det er vigtigt, at der opereres med en fælles ramme i forhold til bidragsmodeller.

En række klimatilpasningsprojekter, særligt under markedsdrevet innovation, vil desuden indebære et tværsektorielt samarbejde, f.eks. med infrastrukturejere, forsyningsvirksomheder, boligselskaber og myndigheder. Det vil bl.a. stille krav til koordinering og styring, men også krav om gennemsigtighed og åbenhed.

Læs mere

Helle Tegner Anker, Ole Fryd og Toke Emil Panduro: Overordnede pejlemærker for betalingsmodeller for klimatilpasning i vandoplande og på kyster. IFRO Rapport 296, april 2021, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet.

Videnblad nr.: 08.02-18
Forfattere: Helle Tegner Anker, Inst. for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet • Ole Fryd, Inst. for Geovidenskab og Naturforvaltning, Københavns Universitet • Toke Emil Panduro, Inst. for Miljøvidenskab, Aarhus Universitet