Har offentligheden adgang til private bade- og bådebroer?

Ikke belyst tidligere

Spørgsmålet om almenhedens adgang til bade- og bådebroer er hverken belyst i forarbejder til naturbeskyttelsesloven eller kystbeskyttelsesloven. Det er heller ikke belyst i litteratur eller afgørelser fra de klagenævn og myndigheder, der gennem tiden har behandlet spørgsmål om offentlighedens adgang til naturen.

Statens højhedsret og krav om tilladelse

Udgangspunktet for regulering af bade- og bådebroer er statens højhedsret, som indebærer et krav om tilladelse til etablering af faste anlæg mv. på søterritoriet. Statens højhedsret blev først i 2006 lovfæstet i kystbeskyttelsesloven, men har eksisteret som en retsgrundsætning fra landskabslovenes tid i 1200-tallet.

Gennem tiden har der været forskellige regler for administrationen af tilladelser til at etablere bade- og bådebroer. Før 1975 var der ikke noget tilladelseskrav til visse mindre bade- og både broer ud for egen kystejendom, bl.a. under forudsætning af, at broen alene var til ejerens brug. Efter 1975 har bade- og bådebroer krævet tilladelse. Fra 1981 til 2007 fungerede en ordning, hvor amterne kunne give tilladelser, hvis der var var tale om mindre bade- og bådebroer ud for en enkelt ejendom, der var forbeholdt ejeren og dennes husstand. Det samme gjaldt for et areal tilhørende en grundejerforening, hvor broen var forbeholdt grundejerforeningens medlemmer.

Tabel 1. Ejerens mulighed for at forbyde offentlighedens adgang.

I dag ligger kompetencen til at tillade fritliggende bade- og bådebroer – uanset deres anvendelse – hos kommunerne. Det er som udgangspunkt op til kommunerne at vurdere, om der skal fastlægges vilkår for offentlig adgang til bade- og bådebroer i en tilladelse. Ønsker en strandgæst at vide, om der er offentlig adgang eller ej, må gæsten derfor kende det retsgrundlag, som broen er etableret på – herunder om der i den eventuelle tilladelse til broen er fastsat særlige vilkår om offentlighedens adgang.

Den kommunale praksis undersøgt

I et forskningsprojekt har vi undersøgt den kommunale praksis for at stille vilkår om offentlighedens adgang i tilladelser til bade- og bådebroer. Undersøgelsen omfatter 32 afgørelser fra 2018 og 16 administrationsgrundlag fra i alt 31 kommuner.

Vilkår med i de fleste kommunale tilladelser

Undersøgelsen viser, at der er stor variation i retsanvendelsen i de undersøgte kommuner. Det mest almindelige er imidlertid, at kommunerne fastsætter vilkår om, at der skal være offentlig adgang til bade- og bådebroer. Det gælder både broer, der ønskes etableret af private lodsejere, og broer, der ønskes etableret af en bredere kreds, f.eks. grundejerforeninger, kajakklubber mv. Der er imidlertid også eksempler på, at der i de kommunale tilladelser er vilkår om, at den pågældende bade- og bådebro alene må anvendes af en bestemt personkreds – f.eks. ejeren og dennes gæster eller husstand.

Vilkår i tilladelser skal være både saglige og proportionale. Det betyder, at vilkår skal tilgodese de interesser, som lovgivningen skal varetage og ikke må være strammere, end det er nødvendigt. Der er også et forvaltningsretligt forbud mod at ”sætte skøn under en regel”. Det betyder, at der skal foretages en konkret vurdering i hver enkelt sag, herunder af relevansen og nødvendigheden af vilkår. Her lider de kommunale afgørelser generelt af mangler. Der er ofte ikke redegjort tydeligt for afvejningen af interesser i forhold til kystbeskyttelseslovens formål, og de vilkår, der angår adgangen til broerne, er ofte ikke konkret begrundede.

Stor variation i administrationsgrundlaget

En del kommuner har udarbejdet administrationsgrundlag vedrørende tilladelseskravet for bade- og bådebroer. Administrationsgrundlagene fungerer som retningslinjer for de pågældende kommuners konkrete afgørelser. De er relativt varierende i omfang og detaljeringsgrad – fra en liste med få standardvilkår til længere dokumenter med redegørelser, illustrationer m.v. Kravet til en individuel vurdering af sagerne og vilkårene for en tilladelse gælder, uanset hvilken form kommunernes administrationsgrundlag har. Men de administrationsgrundlag, der har form af afvejningsregler, understøtter bedre end standardvilkår den individuelle vurdering i den enkelte sag.

Ikke generel adgangsret til bade- og bådebroer

Der er ikke noget klart grundlag for at antage, at statens højhedsret eller naturbeskyttelseslovens regler giver offentligheden en generel adgang til private bade- og bådebroer. Blandt de kommuner, som indgår i vores undersøgelse, er der tilsyneladende nogle, der antager, at naturbeskyttelseslovens § 22 også gælder på bade- og bådebroer og giver offentligheden ret til færdsel til fods, kortvarigt ophold og badning. Det kan betyde, at disse kommuner ikke fastsætter eksplicitte vilkår om offentlighedens adgang. I den situation vil der principielt ikke være offentlig adgang til en privat bade- og bådebro, selvom det har været en væsentlig forudsætning for kommunens tilladelse. Spørgsmålet er dog ikke afklaret i praksis, og det er usikkert, hvordan en eventuel sag vil falde ud.

Kilde:
Helle Tegner Anker og Lasse Baaner: Offentlig adgang til bade- og bådebroer – en analyse af kommunal praksis. Tidsskrift for Miljø, nummer 7, juli 2020.