Hvordan støttes udvikling af funktionelle urbane regioner i Norden?

Den stigende afhængighed mellem centrale byer og deres funktionelle oplande har sat begrebet om urbane regioner og regionalisering på den politiske dagsorden i de europæiske lande inklusive i Norden. Koncentrationen af vækst i de store urbane områder har skabt nye problemsæt, der har særlige regionale karakterer. Det kræver politiske beslutninger, der typisk går på tværs af formelle politiske beslutningsniveauer og lokale geografi ske myndighedsgrænser. Mange typer af tværgående samarbejdsorganer er opstået og søger at håndtere de nye problemer. Spørgsmålet er, hvordan disse organer fungerer og hvilken styring, der finder sted for at støtte udviklingen af funktionelle urbane regioner?

Det er undersøgt i et forskningsprojekt om 12 Funktionelle Urbane Regions-samarbejder (FUR-samarbejder) i 12 meget forskellige urbane regionale områder i Norden. I Danmark indgik Holbækområdet, Trekantsområdet og Nordjylland. I Sverige indgik Göteborgregionen og Umeåområdet. I Finland indgik FUR-områder omkring Oulu, Jouensuu, Lahti og Turku. I Norge indgik Trondelagsamarbejdet og Rogaland-Jaerenområdet.

FUR-samarbejderne handlede først og fremmest om at skabe en FURidentitet blandt samarbejdspartnerne, da parterne kom med hver deres lokale identitet. FUR-identiteten tog typisk afsæt i et funktionelt, analytisk og statistisk begreb om funktionelle urbane områder (fx pendling og erhvervsudvikling i større sammenhængende område). Begrebet udviklede sig dog hurtigt til at blive et kognitivt, strategisk regionsbegreb med et kvalitativt udgangspunkt, der hele tiden skulle konstrueres, udvikles og reproduceres i samarbejdsprocesserne for at skabe mening for de involverede aktører. Det strategiske regionsbegreb var ikke altid identisk med det statistiske områdebegreb, idet man af strategiske årsager ofte valgte en større eller mindre samarbejdskreds. Fælles identitetsog meningsdannelse blev dermed en helt centralt og kontinuerlig arbejdsopgave i FUR-samarbejder.

FUR-samarbejder udenfor og ved siden af formelle systemer

Når de nordiske kommuner og regioner samarbejder om at understøtte udviklingen af funktionelle urbane regioner, sker det typisk i frivillige og forholdsvis uformelle samarbejdsfora. I disse fora er kommunerne drivkraft med regionerne på sidelinjen eller som ligeværdig aktør. Det er altså hverken de nordiske planlovgivninger eller nye hierarkiske politiske organer, der bærer FUR-samarbejdet frem. Alle aktører skal dermed tænke udover deres traditionelle grænser. Det er en af de vigtige forklaringer på, at den fælles identitets- og meningsdannelse var så central. Det kommunalpolitiske engagement og deltagelse var helt afgørende for, at samarbejdet fik succes. Kommunerne var uden tvivl de vigtigste regionale aktører. Deres betingelse for at indgå i samarbejdet var dog, at det baserede sig på bestemte styringslogikker, der blev udviklet undervejs i samarbejdet. De bærende styringslogikker i samarbejdet var frivillighed (man deltager uden tvang), gensidig afhængig (alle har noget at bidrage med) og lighed mellem aktørerne (fx store og små kommuner på lige fod, regioner og kommuner på lige fod). Over tid blev der skabt mere faste og tætte relationer mellem aktørerne, og der udvikledes fælles forståelser af problemer, løsninger, udviklingspotentialer og nødvendige initiativer. Mange centrale beslutninger for den spatiale udvikling i en FUR blev truffet i disse samarbejder. Derfor var det afgørende for de enkelte kommuner at deltage i samarbejdet, hvis de ville have indflydelse.

Organiseringen i FUR-samarbejderne tog alle form som netværksorganisering, der er blevet mere og mere udbredt i den nordiske planlægning. Organiseringen tog afsæt i udviklingsproblemer i FUR-området, og ikke i formelle beslutningsfora og repræsentationer. Reglerne for samarbejdet blev udviklet undervejs og besluttet i enighed. Den vigtigste opgave for planlæggerne var at facilitere disse netværksprocesser og hjælpe med at udøve netværksstyring, så samarbejdet kunne fortsætte.

FUR-samarbejder som strategisk planlægning

FUR-planlægningen tog form af strategisk planlægning. Den strategiske planlægnings formål var en fælles udvikling af visioner og strategier for FUR-udviklingen. Den strategiske FUR-planlægning forsøgte at skabe en form for sammenhæng og koordination på visse udviklingsområder i FUR-området, men ikke på alle. Desuden søgte den at etablere pejlemærker for andre autonome aktører (fx regioner og kommuner), som de gerne skulle følge, fordi de så nødvendigheden af det. Derfor handlede den strategiske planlægning ikke kun om at skabe et resultat i form af en strategi, men ligeså meget om processen, hvor forståelsen af nødvendigheden blev udviklet fortløbende. Opbygning af fælles identitet og mening og af fælles diskurser og historiefortælling var helt centralt i denne strategiske FURplanlægning. Jo større den fælles meningsdannelse og forståelse af FUR-problematikker blev, jo større var sandsynligheden for, at strategierne fi k effekt i praksis.

Hvad beskæftiger FUR-samarbejder sig med?

For det første forsøgte man at kæde økonomiske politikker sammen med den spatiale udvikling i et FUR-område. Den europæiske diskussion om regional konkurrence, regionale innovationssystemer, og regionale økonomier havde drejet fokus ind på regionen som den afgørende territoriale enhed for økonomisk vækst. Der blev udviklet forskellige modeller for sammenkædningen. Begreber som rumlige økonomier, regionsudvidelser og rumlige arbejdsmarkedsområder blev brugt til at illustrere denne sammenhæng.

For det andet forsøgte man at integrere transportplanlægning og den fysiske planlægning. Det er ikke nyt i planlægningen, og i mange tilfælde var det et eksisterende tværgående transportsamarbejde, der udviklede sig til et bredere FUR-samarbejde. Transportproblemet er ikke blevet mindre med tiden, og FUR-samarbejderne blev betragtet som vejen frem til at udvikle fælles forståelse og enighed om transportproblemer og deres løsninger.

For det tredje var kvalitet i planlægningens resultater et centralt emne. Der blev sat fokus på at skabe ”det gode liv” som en abstraktion. Konkret så man på den urbane regions kompetencer og brede udviklingsmuligheder og på mulige synergieffekter ved at kombinere fl ere faktorer i udviklingen (fx socialt, rekreativt og økonomisk). I flere tilfælde blev kvalitet da også et synonym for bæredygtighed. Kvalitetsdiskussionen blev betragtet som ny i FUR-samarbejder og var den sværeste at udfolde i praksis.

Er FUR-samarbejder demokratiske?

De politiske FUR-samarbejder var funderet demokratisk i kommunalbestyrelser og amts/regionsråd, som vi så det på  organiseringsmodellen fra Lahti (Figur 1). Alle beslutninger fra FUR samarbejdet blev desuden sanktioneret i de formelle politiske styresystemer. Formelt og demokratisk set er der derfor ikke noget odiøst ved disse samarbejder – de er funderet i det repræsentative demokrati, og beslutninger følger vedtagne love og regler (fx i planlovgivningerne). Men de forbliver forholdsvis elitære og lukkede, da der er tale om ”borgmesterklubber” støttet af administrative topchefer. Der er ikke den store offentlighed om arbejdet, før det endeligt indgår i de kommunale/ regionale planpraksisser.  

Der opstod typisk to slags demokratiske legitimitetsproblemer i FURsamarbejderne. Det ene lå i den potentielle risiko for konflikt mellem borgmestre og deres byråd/kommunalbestyrelser, når både FUR-interesser og lokale kommunale interesser skulle varetages. Interesserne var langt fra altid samstemmende. En central opgave i FUR-samarbejdet var derfor også at opbygge fælles forståelser og accept af en specifik FUR-udviklingsidé i de enkelte byråd/ kommunalbestyrelser.

Det andet problem bestod i legitimeringen i forhold til den brede offentlighed. FUR-samarbejderne blev gennemført uden borgerdeltagelse. En typisk forklaring fra de deltagende kommuner var, at ”borgere ikke interesserer sig for planlægning på regionalt niveau”. Derfor overlod man borgerdeltagelsen til det lokale niveau.

Kilde:
Kanninen, V., Sehested, K. & Harbo, L.G. (2008): Spatial Planning for Sustainable Success in Functional Urban Regions. Nordisk Ministerråd. Rapporten kan rekvireres ved henvendelse til kar@life.ku.dk.

Videnblad nr.: 05.02-06
Forfatter: Karina Sehested