Volante IV: Habitatdirektivet og miljøvenlig landbrugspolitik – Københavns Universitet

Dato: 12-11-2015 | Videnblad nr. 05.02-13 Emne: Internationalt plansamarbejde

Volante IV: Habitatdirektivet og miljøvenlig landbrugspolitik

EU lovgivningens transponering til nationale forhold og politikkernes efterfølgende udvikling er analyseret i fem lande: Holland, Østrig, Grækenland, Rumænien og Danmark. Fokus i dette Videnblad er på habitatdirektivet og de miljøvenlige landbrugsordninger under landdistriktsprogrammerne.

Figur 1. Oversigt over transponeringsprocessen hvor feltet i midten udgør mødet mellem EU-krav og nationale karakteristika. Gennemførelse af EU-lovgivning kan håndteres efter 4 forskelige mønstre.

Over de seneste 30 år har politikker formuleret på EU niveau i stigende grad påvirket nationale politikker i EU landene. Denne proces (Figur 1) sker ofte i et samspil med den lokale lovgivning og traditioner for regulering. I samme tidsrum har nationale og internationale prioriteringer ændret sig fra en oprindelig dagsorden med landbrugsproduktion over en tiltagende bekymring og orientering mod miljø-, natur,- og landskabsspørgsmål til en klimadagsorden. Klimadag ordenen reintroducerer på sin vis overvejelser om ressourceforbrug, fordelingspolitik, konkurrence om en begrænset arealressource og prioritering af produktionen.

Undersøgelse af Habitatdirektivet og de miljøvenlige landbrugsordninger

På baggrund af ovenstående dynamikker, har vi analyseret hvordan miljødagsordenen er implementeret med habitatdirektivet som eksempel. I tillæg hertil har vi analyseret hvordan andre ordninger har tilpasset sig og udvist dynamik i forhold til at opnå foranderlige målsætninger. Data er indhentet gennem analyser af lovgivningsmateriale, og interviews med nationale og regionale interessenter. Materialet er afrapporteret nationalt, før der er foretaget en sammenlignende analyse af de fem lande. De indhentede resultater er sammenlignet med eksisterende forskning i form af teorier om ”World of Compliances”  og graden af tilpasningsvillighed eller ”fit/misfit” mellem EU lovgivning og nationale forhold i de enkelte lande .

Mønstre i Habitatdirektivets gennemførelse

Overordnet viser analyserne, at habitatdirektivets gennemførelse og implementering i alle lande har været ramt af store forsinkelser. Vi ser også, at forskelle mellem national politik og EU-politik følger allerede observerede mønstre for andre politikområder landene imellem. Disse mønstre omfatter:

  • Gennemførelse med vægt på EU politikkernes indhold
  • Gennemførelse, men med vægt på nationale politikker og prioriteringer
  • Manglende gennemførelse af politikker fra EU til nationalt niveau
  • ”De tomme løfters politik” - gennemførelse sker officielt, men der mangler en opfølgning og håndhævelse af politikkerne nationalt.

Specielt har der været stor forskel på inddragelse af de regionale og lokale niveauer i udformningen af politik nationalt. 

Habitatdirektivet i samspil med gammel lovgivning

Habitatdirektivet er af nogle opfattet som begyndelse på en ny type lovgivning, som er videreført og udviklet i Vandrammedirektivet. Begge direktiver er således komplekse, og omfatter både udpegninger af områder og proaktiv beskyttelse gennem planlægning og forvaltning af arter.

Arealerne underlagt Habitatdirektivet udviser stor variation fra mere ekstensive områder i Sydeuropa (med overlap til eksisterende naturparker) til Nordvesteuropa, hvor værdifulde naturområder med behov for beskyttelse ofte er placeret mellem intensive produktionslandskaber. Endvidere er der stor variation i andelen af landbrugsland i de udpegede Natura 2000 områder landene imellem.  

De miljøvenlige landbrugsordninger, som er blevet implementeret over de seneste 30 år, er udviklet under princippet for subsidaritet. De har i udgangspunktet været designet til at afhjælpe nationale problemer på grænsen mellem landbrug og miljø. Ordningerne har i flere lande været inddraget som mulig finansieringskilde og instrument til opfyldelse af Habitat- og Vandrammedirektivets bestemmelser.

Ordningerne udviser en vis grad af dynamik, men der er stor forskel mellem de undersøgte lande. Nogle lande holder fast i en linje, der er lagt politisk og administrativt før den officielle gennemførsel af EU politikken, mens andre lande udviser stor forandringsvillighed, og atter andre lande har villigheden, men ikke ressourcerne til at gennemføre forandringer og reformer af den eksisterende nationale politik. 

Konklusion og anbefalinger

På baggrund af undersøgelsen kan vi konkludere, at der er et behov for at støtte medlemslandene i at lave sammenhængende forvaltning for Natura2000 områder, hvor der er benyttet flere forskellige instrumenter til at opnå målene.

Andre sektorpolitikkers indflydelse bør således indarbejdes, og der bør tilføjes midler målrettet de mindre projekter, som ellers risikerer at blive nedprioriteret. Desuden bør niveauet for støtte og administrative byrder for lodsejeren vurderes. God kommunikation bør sikres i fremtidig planlægning af støtteordningerne. 

Overordnet kan man sige, at der ikke er én model, der passer til alle lande, hvad angår instrumenternes potentialer. Dette bør indarbejdes i fremtidig politikformulering og forventninger til resultater af de etablerede politikker, når politikkerne skal tilpasses miljø- og ressourcemål og klimaforandringer i fremtiden.

Kilder

Rapporter tilgængelige på www.volante-project.eu, primært D2.2: Policy drivers of land use/landscape change – and the role of institutions, including 5 country reports.

Falkner,  G. and Treib, O. (2008). Three worlds of compliance or four? The EU-15 Compared to New Member States. Journal of Common Market Studies vol 46, nb 2, 293-313. 

Frederiksen, P., van der Sluis, T., Vadineanu A., Terkenli, T., Gaube V., Busck, A:, Vesterager, J.P., Geamana N., Sxistou, D. (under review). Misfits and compliance patterns - implementation barriers for the Habitats Directive. Land Use Policy.

Frederiksen, P. (2015) Policy driven land use change VOLANTE Factsheet P2, www.volante-project.eu

Liefferink,D., Wiering M and Uitenboogaart Y (2011). The EU Water Framework Directive: A multi-dimensional analysis of implementation and domestic impact. Land Use Policy (2011), 712-722. 

Schmidt, V.A. 2002. Europeanization and economic policy adjustment, J. of European public policy 9, 894-912. 

Vesterager, J.P., Frederiksen, P., Kristensen, S.B.P., Vadineanu, A., Gaube, V., Geamana, N., Pavlis, V., Terkenli T., Bucur, M., Van der Sluis,T., Busck, A.G. (in press). Dynamics in National Agri-environmental Policy implementation under Changing EU Policy Priorities: Does one size fit all?