Erfaringer fra et årti med fokus på multifunktionel jordfordeling

Over det seneste årti er begrebet ”multifunktionel jordfordeling” ofte dukket op i debatten om bæredygtig udvikling af danske landskaber. Begrebet blev for alvor bragt på banen af det såkaldte ”Collective Impact”-initiativ, da toneangivende nationale interessenter i 2014 forpligtede hinanden til at finde bæredygtige løsninger på samfundsudfordringer. Et af fokusområderne blev ”Fremtidens Bæredygtige Landskaber”, der iværksatte afprøvning af multifunktionelle jordfordelinger i en række piloteksempler i 2016. Fremtidens Bæredygtige Landskaber blev afsluttet i efteråret 2022 med overlevering af seks anbefalinger til en jordreform.

I mellemtiden var der imidlertid iværksat endnu et initiativ for multifunktionel jordfordeling, nemlig udmøntning af den politiske aftale om ”Tørkepakken” til landbruget fra efteråret 2018. Her blev afsat 150 millioner kr. til multifunktionel jordfordeling (MUFJO). De første projekter under MUFJO-ordningen blev iværksat i 2020.

Jordfordeling som redskab til effektivisering af landbrug

I Danmark har vi en lang tradition for at ændre på, hvordan ejerskabet til jorden er fordelt på forskellige ejendomme. De store landboreformer i sidste halvdel af 1700-tallet omfattede en gennemgribende ændring af det mønster af jordstykker, der hørte til hver ejendom: hvor en landsbys gårde typisk havde jorden splittet op på et utal af mindre agerstykker, blev jorden nu samlet på et eller få stykker, og gårdbygningerne blev i mange tilfælde flyttet ud af landsbyen og placeret på hovedmatriklen for ejendommen.

Denne gennemgribende jordfordeling – eller udskiftningen som den kaldes – havde ét primært formål, nemlig at effektivisere landbruget. Men den løste ikke alle driftsudfordringer. Senere udviklingstræk, som 1800-tallets udparcellering, afvanding og hedeopdyrkning og ikke mindst en accelererende strukturudvikling med nedlæggelser og opkøb af ejendomme og udbygning af veje og infrastruktur efter 2. verdenskrig, nødvendiggjorde yderligere tilpasninger af ejendomsmønsteret. Det har et jordfordelingsværktøj under forskellige lovgivninger været anvendt til. Formålet var at gennemføre smidige og koordinerede køb og salg af jordstykker i et lokalområde, så arronderingen af jorden på de enkelte ejendomme blev bedre. Med sammenhængende marker nær bygningerne fik man herved et mere effektivt landbrug.

Jordfordelingen får flere formål

Fra 1990 ændredes de lovgivningsmæssige muligheder i jordfordelingen sig imidlertid. Her blev åbnet op for, at jordfordelingerne kunne have flere formål. Nu kunne jordfordeling anvendes som led i nogle af de naturgenopretningsprojekter eller i forbindelse med den skovrejsning, som Naturforvaltningsloven i 1989 banede vejen for, f.eks. genslyngningen af Skjern Å.

Den natur- og miljøpolitiske diskurs svingede mere og mere i retning af behovet for flersidige landskaber, og jordfordeling skulle bidrage til at muliggøre dette. Selvom jordfordelinger bidrog til at realisere konkrete projekter, så fremførte mange aktører et behov for mere gennemgribende løsninger til gavn for både landbrugserhvervet, naturen, miljøet, klima, landdistrikterne og mennesket. Det var drivkraften bag det nævnte Collective Impact-initiativ for Fremtidens Bæredygtige Landskaber. Visionen var ”en jordreform som kan skabe fremdrift i den grønne omstilling af Danmark”, som det blev formuleret i de afsluttende anbefalinger fra partnerskabet bag initiativet. Tre pilotprojekter, der senere blev suppleret med et fjerde, skulle vise vejen.

Pilotprojekter for multifunktionel jordfordeling

Omkring 30 danske kommuner indsendte i 2015 forslag til pilotprojekter, og Fremtidens Bæredygtige Landskaber inviterede fem projekter til at udarbejde en mere specificeret plan for mål og gennemførelse. Planerne blev vurderet i forhold til en række målepunkter, som den tværfaglige forskergruppe var sat til at udarbejde, og på den baggrund blev der udvalgt tre pilotprojekter. Der var afsat midler til en projektleder og en jordfordelingskonsulent i hvert projekt. Projektlederen fik ansvaret for at inddrage relevante aktører i formulering af konkrete initiativer, som jordfordelingskonsulenten så skulle forsøge at skabe rumlige muligheder for at indfri. Konsulenten gik således i dialog med områdets jordejere om aftaler om jordfordeling. Pilotprojekterne blev iværksat i 2016 og skulle allerede afsluttes to år senere.

Det stod i løbet af de første år klart for arbejdsgruppen, at det var nødvendigt at styrke arbejdet med at formulere lokale ønsker og projektideer, og derfor blev denne proces væsentlig styrket i et fjerde pilotprojekt. Her blev projektledelsen forankret i en facilitatorgruppe med repræsentation fra både kommune, jordfordelere og landbrugskonsulenter. En gruppe af lokale aktører og ressourcepersoner blev også nedsat. Endvidere kom den tværfaglige forskergrupper til at spille en mere aktiv rolle, idet den formulerede en række mulige initiativer baseret på tværfaglige overvejelser på tværs af temaerne økonomi, miljø, klima, natur, rekreation og landdistriktsudvikling. Forskere indgik også i konkret dialog med mindre grupper af lokale. Alt i alt førte processen til udarbejdelse af et lokalt katalog med udviklingsmuligheder under overskriften Fælles Forandring. Det fjerde pilotprojekt løb fra 2018 til 2022. Trods det længere tidsperspektiv end de første pilotprojekter, så spillede COVID-19 dog ind på mulighederne for at føre en løbende dialog med jordejerne, hvilket sandsynligvis har påvirket processen negativt.

Hvad kom der ud af pilotprojekterne?

I tabel 1 ses de kvantitative resultater af processen. Det står klart, at der er tale om forholdsvis sparsomme rumlige forandringer i forhold til pilotprojekternes geografiske størrelse. De lokale processer medførte imidlertid forandringer, som ikke nødvendigvis knyttede sig til, at jorden skiftede ejerskab. Der blev f.eks. tinglyst forandringer på nogle arealer, og andre initiativer er også gennemført i perioden efter pilotprojekterne afslutning (gælder Nordfjends, Klim og Lønborg).

En vurdering af resultaterne er også foretaget på de forskellige målepunkter, som forskergruppen udviklede forud for de første pilotprojekter. Det er en vigtig pointe fra evalueringen, at det er vanskeligt at foretage disse målinger, da mange af effekterne så at sige er afhængige af dét, der kommer ”oven på” selve jordfordelingen. Og resultaterne realiseres i nogle tilfælde først efter en årrække. Der skal f.eks. etableres hegn og sættes dyr ud på et areal, og der skal gå en årrække, inden naturværdier kan forventes realiserede på et areal, der tidligere var landbrugsjord. Rekreative effekter af en ny tinglyst adgang til et jordfordelt areal vil typisk afhænge af, at der også etableres sti eller andre faciliteter. I tabellen ses således, at jordfordelingen banede vej for skovrejsning. Men skoven blev først plantet efter jordfordelingen og for andre midler.

Behov for fleksible redskaber og tydelige mål

Ovenstående resultater peger på, at der kræves et tæt samspil mellem selve jordfordelingen og de finansieringsmuligheder, der er for at realisere forandringerne på selve arealerne, herunder også dække det værditab, som f.eks. en ekstensivering fra omdriftsjord til natur typisk repræsenterer. Finansieringskilderne kan være støtteordninger til forskellige initiativer og til dækning af værditab. Men det kan også være nye ejere såsom altruistiske fonde eller personer, der påtager sig værditabet, eller får det dækket af andre aktiviteter end landbrug (f.eks. energi eller turisme). Eller det kan være en kommune, der køber arealet, som det er sket med Hald Folkeskov. De forholdsvis sparsomme resultater i pilotprojekterne kan hænge sammen med, at der i pilotprojekterne ikke var tilstrækkelige muligheder for at kombinere ressourcer til de forandringsskabende initiativer. I nogle tilfælde modarbejdede reglerne for EU-støtte ligefrem muligheder for at kombinere et vådområdeprojekt med den multifunktionelle jordfordeling, i det kombinationen ville kunne rejse tvivl om, hvorvidt EU-støtten var anvendt til andre formål end tiltænkt i ordningen.

Ud over behov for bedre sammenhæng mellem jordfordeling og ressourcer til forandringer, så rejser forskerne spørgsmålet om, hvorvidt lokale processer alene kan løfte løsningen af de presserende samfundsudfordringer. Pilotprojekterne peger på, at der kan findes lokale løsninger på overordnede udfordringer, men vil det være nok, når der f.eks. skal udtages 100.000 ha lavbundsjord? Der peges på, at tydeligere nationale mål og udpegninger kan være en vigtig rammesætning for de lokale processer, hvilket flugter med Teknologirådets anbefaling om bedre balance mellem nationale mål og lokale helhedsløsninger, der blev fremført i et stort projekt om prioritering af Danmarks areal i fremtiden (2017). Også Fremtidens Bæredygtige Landskaber peger i deres afsluttende anbefalingerne på behovet for synergi mellem lokale ønsker og nationale målsætninger.

Udfordringen bliver naturligvis at finde denne balance, hvis multifunktionelle jordfordelinger skal bidrage signifikant til løsning af de store samfundsmæssige udfordringer.

Kilder:
Johansen, P.H., Præstholm, S., Olsen, J.V., Schou, J., Kronvang, B., & Ejrnæs, R. (2022). Afsluttende rapport – Fire pilotprojekter for Multifunktionel jordfordeling 2015-2022. Syddansk Universitet. CLF REPORT Bind 12
Præstholm, S., Kronvang, B., Olsen, J.V., Schou, J. S., & Johansen, P.H. (2023). Multifunctional Land Consolidations in Denmark: Rethinking the Pattern of Landownership to Create Resilient Future Landscapes. I A. Rastandeh, & M. Jarchow (red.), Creating Resilient Landscapes in an Era of Climate Change: Global Case Studies and Real-World Solutions (s. 11-28). Routledge. Routledge Studies in Conservation and the Environment.

Videnblad nr.: 04.02-62
Forfatter: Søren Præstholm