Tilbageføring er en del af klimatilpasningen

Tilbageføring som klimatilpasningsstrategi

Tilbagetrækning, tilbageføring, kysttransformation, naturudvikling og multifunktionel jordfordeling er nogle af de ord, der kan tages i brug for at diskutere den mulige omlægning af intensivt anvendte og oversvømmelsesudsatte landarealer til en mere ekstensiv brug. Omlægningen kan give plads til vandet og tilgodese biodiversiteten ved også at tillade kyst-, mose- og engarealer at etablere sig og udvikle sig over tid.

De arealer, der er i spil, kan f.eks. være inddæmmede og afdrænede landbrugsarealer, havnearealer indvundet ved opfyldning af søterritoriet, eller bolig-, erhvervs- og sommerhusbebyggelser, der ligger lavt i terrænet i ådale og kystområder. Arealer, hvor vi mennesker er gået langt for at tæmme naturen, og hvor det kan give mening at italesætte gradvis tilbageføring med et ’tak for lån’.

Tre typer af tilbageføring

Tilbageføring kan opdeles i tre kategorier: katastrofedrevet tilbageføring, markedsdrevet tilbageføring og planlagt tilbageføring. Tilbageføringen kan være kortsigtet og langsigtet, der kan tages udgangspunkt i en tænkning om ’flytning’ eller ’transformation’, den kan være frivillig eller påtvungen, passiv, reaktiv og proaktiv, og den kan gennemføres ud fra en primært kollektiv og individuel ansvarsfordeling.

Katastrofedrevet tilbageføring

Katastrofedrevet tilbageføring følger i kølvandet på en massiv oversvømmelse, hvor man bør stille sig selv spørgsmålet, om det er rimeligt, og etisk forsvarligt, at genopføre en bebyggelse på netop dette sted, eller om det vil være mere rimeligt at flytte bebyggelsen til et andet, mindre eksponeret sted. Det kan ske som en samlet flytning af hele lokalsamfund, eller gennem offentlige opkøb af individuelle ejendomme, hvorefter sælgeren kan flytte til et andet sted efter eget valg.

Den katastrofedrevne tilbageføring vil oftest være centralt styret og vil kunne gennemføres over en periode på et par år, såfremt der er lokal og politisk opbakning til det. I visse tilfælde vil den katastrofedrevne tilbageføring blive gennemført med tvang og ekspropriation, men det er undtagelsen.

Markedsdrevet tilbageføring

Markedsdrevet tilbageføring refererer til en gradvis udfasning af bebyggelse som resultat af udbud og efterspørgsel, investeringslyst på ejendomsmarkedet samt forsikringsomkostninger. Det har således paralleller til udviklingen på boligmarkedet i visse yderområder i Danmark. Det kan være, at lånemulighederne bliver sværere, og at salgspriserne og gensalgsmulighederne for de oversvømmelsestruede ejendomme skrumper. Måske er det helt umuligt at få ejendommene forsikret.

Det er en udvikling, der er mindre reguleret fra centralt hold sammenlignet med en katastrofedrevet udfasning. Tidshorisonten vil også typisk være længere og gradvist flyttes ansvaret fra kollektivet til individet. Markedsdrevet tilbageføring kan føre til en social skævvridning af, hvem der bor mest udsat, og det kan ramme de i forvejen marginaliserede grupper ekstra hårdt. Samtidig kan der ske en udhuling af det lokale beskatningsgrundlag og kundegrundlag og det deraf følgende offentlige og private serviceniveau.

Planlagt tilbageføring

Planlagt tilbageføring handler om en langsigtet udfasning af bebyggelser i særligt udsatte områder. Det er vigtigt at understrege, at planlagt tilbageføring ikke er ensbetydende med ekspropriation og tvangsflytning nu og her (denne tilgang vil være mere udbredt, når det gælder katastrofedrevet tilbageføring). Tværtimod er der tale om en planlagt proces, der transformerer arealanvendelsen på et særligt eksponeret areal, typisk over flere generationer. Omdannelsen vil ske ud fra en samfundsmæssig helhedsbetragtning, hvor også de samlede økonomiske omkostninger, CO₂-aftrykket, naturhensyn og øvrige gevinster og omkostninger kan indgå i vurderingen. Resultatet vil være en gradvis mere ekstensiv anvendelse af de særligt oversvømmelsestruede områder, hvor der samtidig gives plads til naturen og de rekreative potentialer.

Den planlagte tilbageføring kan reguleres lokalt gennem fysisk planlægning, som det kendes i forbindelse med omdannelsen af tidligere industriarealer og erhvervshavne. Der kan også tænkes i dynamiske, økonomiske incitamenter, f.eks. ejendomslån, der proaktivt nedskriver ejendomsværdien over lånets løbetid, eller offentlig regulering, der muliggør statslig forkøbsret i forbindelse med salg. Der kan være tale om en overgangsperiode, hvor den eksisterende anvendelse fortsætter på lejevilkår, evt. med en fastsat udløbsdato.

Opmærksomhedspunkter ved tilbageføring

Tilbageføring af bebyggelser har tre positive effekter. For det første mindsker det risikobilledet ved at begrænse mennesker og ejendommes eksponering for oversvømmelser. For det andet giver tilbageføringen plads til vandet og tillader at reetablerede naturområder kan fungere som bufferarealer, der mindsker farepåvirkningen ved fremtidige hændelser. For det tredje vil det ofte være en billigere og mere langtidsholdbar løsning set ud fra en samfundsøkonomisk helhedsbetragtning, idet tilbageføringen reducerer behovet for anlæg og vedligeholdelse af beskyttelse, mindsker de offentlige udgifter til beredskab, og reducerer behovet for forsikringsudbetalinger og evt. nationale genopbygningsopgaver.

Den internationale litteratur fokuserer primært på erfaringerne med katastrofedrevne tilbageføringer, der er relativt kortsigtede og akutte, mens arbejdet med den langsigtede, planlagte transition af oversvømmelsesudsatte områder over flere årtier er underbelyst. Der er behov for at afsøge potentialerne for den rumlige og programmatiske transition af byområderne og de finansielle og juridiske virkemidler, der kan tages i brug i forbindelse med den planlagte tilbageføring.

Kilder:
Plastrik, P. & Cleveland, J. (2019). Can it happen here? Improving the prospect for managed retreat by US cities. Innovation Network for Communities.
Shi, L. et al. (2022). Equitable buyouts? Learning from state, county, and local floodplain management programs. Climatic Change 174, 29.

Videnblad nr.: 04.02-61
Forfattere: Ole Fryd, Gertrud Jørgensen og Anna Aslaug Lund